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　　文/陆铭 来源：保尔森研究中心

　　城市化并不是一个简单的提升城市人口比重的问题，它还涉及到城市在不同地区间的分布，而这是形成合理的城市体系的问题。城市体系的合理化必须以生产要素自由流动为前提，以企业自主选址和劳动者自由迁徙为条件，以集聚效应和拥挤效应之间的权衡为机制。于是，具有不同的地理、自然、历史等条件的城市都达到最大化劳动生产率的最优规模，从而形成不同规模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同发展的城市体系。

　　由于未能科学地认识城市化和城市体系的形成机理，长期以来，政府和社会各界对中国的城市化存在许多误解，主要有：(1)误把耕地减少与城市化简单对应;(2)误把城市病与城市扩张作简单对应;(3)错误地夸大了农民工市民化的成本。

　　受这些认识误区影响，政府倾向于依赖行政手段，而不是市场机制，来指引城市化过程，导致城市化政策和现实情况之间存在大量矛盾。主要有：(1)人口向大城市流动的趋势和大城市户籍制度趋紧的矛盾;(2)人口向沿海城市集聚的趋势和政府行政力量将建设用地指标向中西部配置的矛盾;(3)都市圈集聚发展的趋势和新城、开发区分散发展的矛盾。

　　由于政策存在误区，中国经济增长的动力受阻，效率恶化，地理劣势地区数量型扩张带来的债务负担加重，城乡和地区间收入差距的扩大。同时，大城市内部的非户籍常住人口比重持续上升，社会风险加剧。

　　针对以上认识和政策的误区，本文提出，在经济政策上，当前中国的城市化需要在五个方面进行政策调整：

　　1、户籍制度需在大城市和特大城市突破;

　　2、建设用地指标配置应与劳动力流动方向一致;

　　3、转移支付制度应从支持生产性投资转向支持公共服务;

　　4、经济增长和税收应与政府官员的激励和考核脱钩;

　　5、在大城市人口增长过程中，应注重都市圈和城市内部的科学规划，通过增加基础设施和公共服务的供给，有效应对城市病的挑战。

　　关于城市化的一些认识误区

　　从中国城市化领域的争论中可以看出，政府对城市化过程存在一些担心。主要的有：担心城市化导致耕地减少;担心城市扩张会导致污染，交通堵塞等城市病;担心农民工市民化会给财政带来巨大压力;

　　但对中国和世界城市化过程的实证研究显示这些担心都是多余的。因此，政府需要改变错误的认识，及基于错误认识制定的政策。

　　1、 担心城市化导致耕地减少

　　人们很容易认为城市化将占用大量耕地。事实上，考虑到城市人口密度比农村更高，特别是大城市人口密度更高，农民进城反而是有利于农业用地保护的。从数据来看，2008年，农村居民点占地16.53万平方公里，城市建设用地4.06万平方公里，农村居民点面积是城市建设用地面积的4倍。

　　当前的问题是，农民出现了“双重占地”的现象，即，城市化进程中，城市需要为外来人口增加居住和基础设施用地，而农民因为未在城市扎根，还要在老家占用甚至扩建住宅。

　　另外，中国自上世纪90年代中期以来，大量实行退耕还林，导致耕地减少，而这却常常被误以为是城市化造成的。例如2011年审批建设用地57万公顷，其中占用耕地23.7万公顷，相比之下，同年退耕还林的面积有73万公顷，是城市化占用耕地的3倍。所以，城市化并不是耕地减少的主要因素。

　　2、 把城市病与城市扩张作简单对应

　　人们往往简单地认为，城市病是因为城市人口扩张带来的，这并不符合国际经验。从美国城市发展历史来看，在拥挤方面，虽然大城市总体上来说通勤时间更长，但是，在1980-2000年期间，大城市规模不断扩张，而城市规模与通勤时间的关系并没有明显的变化。而且，大城市的人使用公共交通更多，这也是他们通勤时间更长的部分原因，如果只比较使用私家车的居民，那么，大城市与小城市之间通勤时间的差异就缩小了。

（编辑：广东分校）